Raporty

PODRÓŻ BEZ KOMPASU – ocena projektu KPO z lutego 2021 r.

Słabe strony KPO są przejawem strukturalnych problemów krajowej polityki gospodarczej, silne zaś są wynikiem wykorzystania ram zapewnionych przez KE. Zamiast jednak traktować Plan jako kolejny, nie do końca udany transfer mechanizmów zarządzania polityką z Brukseli do Warszawy, warto wyciągnąć wnioski z ostatniego półrocza i skupić się nie tylko na odbudowie gospodarki, ale też wzmocnieniu potencjału państwa w prowadzeniu przemyślanej polityki rozwojowej – piszą w najnowszym raporcie „PODRÓŻ BEZ KOMPASU – ocena projektu KPO z lutego 2021 r.”  Maciej Bukowski, Aleksander Śniegocki i Zofia Wetmańska.

 

Najważniejsze wnioski:

  1. Krajowy Plan na rzecz Odbudowy (KPO) opiera się na nieaktualnych dokumentach strategicznych, które nie odpowiadają na problemy początku lat 20. ani nie przygotowują Polski na wyzwania kolejnych dekad. Deklaratywne powiązanie ze Strategią na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju – dokumentem zasadniczo skupiającym się na perspektywie 2020 r. – oraz nieczytelna relacja z programem „Nowy Ład” przekłada się na brak jasno wyznaczonych celów strategicznych, co z kolei uniemożliwia określenie rzeczywistych potrzeb w zakresie reform strukturalnych oraz skali finansowania inwestycji ze środków publicznych i prywatnych.
  2. KPO jest wewnętrznie niespójny. Dokument wskazuje szereg celów szczegółowych w zakresie innowacyjnego rozwoju (w tym cyfryzacji), zielonej transformacji oraz wzrostu kapitału społecznego i jakości życia, jednak nie przedstawia mierzalnych wskaźników, które pozwolą w przyszłości na zweryfikowanie ich osiągnięcia. Brakuje również powiązania efektów proponowanych reform oraz planowanych inwestycji z celami ogólnymi Planu. Niejasne cele oraz to, w jaki sposób poszczególne elementy KPO przyczynią się do ich osiągnięcia skutkują brakiem wewnętrznej spójności zarówno na poziomie każdego z komponentów (obszarów) Planu, jak i proponowanych inwestycji i reform.
  3. KPO pomija część zaleceń Semestru Europejskiego, a zwłaszcza kluczowe dla Polski kwestie reform poprawiających otoczenie biznesu, podnoszące sprawność administracji i wzmacniające bezstronność i efektywność systemów wymiaru sprawiedliwości oraz szerzej całą sferę praworządności,
  4. KPO skupia się na grantach, pomijając znaczenie pożyczek oraz mobilizacji środków sektora prywatnego. Plan nie rozważa zasadności stosowania dotacji zamiast pożyczek w odniesieniu do zgłaszanych propozycji inwestycyjnych. Brak analizy środków finansowania jest szczególnie istotny dla dwóch kapitałochłonnych procesów – dekarbonizacji oraz cyfryzacji polskiej gospodarki. Wymagają one nie tylko bezpośredniego wsparcia państwa, ale też efektywnego wykorzystania pomocy zwrotnej i mobilizacji środków prywatnych na dużą skalę. Ponadto, planowanie dystrybucji środków bezzwrotnych w oderwaniu od strategii wykorzystania funduszy z Polityki Spójności, Funduszu Sprawiedliwej Transformacji, Funduszu Modernizacyjnego czy nowotworzonego krajowego funduszu finansowanego z dochodów z ETS ograniczy efektywność wydatków na odbudowę gospodarki.
  5. Proponowany przez KPO program reform w obszarze zielonej transformacji jest powierzchowny, nieprecyzyjny i pozbawiony jasno określonych celów ilościowych i jakościowych. Planowane zmiany legislacyjne mają charakter wybiórczy i nie niwelują największych barier inwestycyjnych dla niskoemisyjnych inwestycji. Zaproponowane projekty w obszarze budownictwa, ciepłownictwa i wodoru, jeśli nie zostaną uzupełnione o jasne wytyczne dot. wymogów klimatycznych, w co najwyżej ograniczonym stopniu przyczynią się do realizacji unijnego wymogu przeznaczenia 37% środków KPO na niskoemisyjną transformację. Konieczne jest oparcie Planu o dokumenty strategiczne spójne z aktualną ścieżką dekarbonizacji unijnej gospodarki do roku 2050, a także dostosowanie wskaźników ilościowych KPO, tak aby można było zweryfikować rzeczywisty wkład Planu do transformacji Polski do neutralności klimatycznej.
  6. Przewidziane w KPO działania na rzecz transformacji cyfrowej pomijają znaczenie sektora prywatnego oraz nie prezentują czytelnych efektów wspieranych działań. Tworzy to ryzyko niedoinwestowania tego obszaru na poziomie całej gospodarki oraz uniemożliwia ocenę efektywności proponowanego programu inwestycyjnego. Zarazem powiązanie między proponowanymi w KPO reformami instytucjonalnymi z zakresu cyfryzacji, a prezentowanymi w nim planami inwestycyjnymi jest bardzo powierzchowne.
  7. Słabe strony projektu KPO wynikają ze strukturalnych deficytów polskiej administracji publicznej. Zamiast traktować Plan jako kolejny częściowy i nie do końca udany transfer ram zarządzania polityką rozwojową z Brukseli do Warszawy, w kolejnych miesiącach warto skupić się nie tylko na odbudowie polskiej gospodarki, ale też wzmocnieniu potencjału państwa w prowadzeniu przemyślanej polityki rozwojowej.

Korekta i wdrażanie KPO może być dobrym fundamentem dla tych działań, jednak aby spełnił tę rolę zmiany w KPO muszą objąć:

  • uruchomienie prac nad nową generacją dokumentów strategicznych dopasowanych do wyzwań lat 20. i przygotowujących polską gospodarkę do długoterminowych procesów transformacyjnych, szczególnie w obszarze dekarbonizacji oraz cyfryzacji gospodarki. Prace te powinny obejmować nie tylko przygotowanie samych dokumentów, ale też budowę potencjału analitycznego w kluczowych obszarach (np. lepsze zrozumienie implikacji budowy zeroemisyjnej gospodarki, wprowadzenia nowych modeli biznesowych opartych na technologiach cyfrowych dla rynku pracy i konkurencyjności gospodarki) oraz rozwój współpracy pomiędzy administracją, sektorem prywatnym i środowiskiem eksperckim,
  • pilne przygotowanie planu wykorzystania części pożyczkowej Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, w tym rewizja listy inwestycji w części dotacyjnej pod kątem możliwości przeniesienia ich do części pożyczkowej,
  • restrukturyzację reform, w celu zapewnienia transformacyjnego charakteru KPO, wsparcia procesów inwestycyjnych realnymi zmianami instytucjonalnymi oraz uszczegółowienia ich opisów i harmonogramu wdrażania, uzupełnienie dokumentu o reformy poprawiające otoczenie biznesowe, podnoszące skuteczność systemu wymiaru sprawiedliwości oraz szerzej wzmacniające sferę praworządności,
  • uzupełnienie dokumentu o listę przekrojowych wskaźników skupionych na rezultatach interwencji, a następnie korektę listy inwestycji oraz przypisanych do nich alokacji z uwzględnieniem ich wpływu na osiągnięcie tych wskaźników,
  • analizę komplementarności planowanych działań względem innych instrumentów interwencji publicznej, w tym w szczególności środków wydatkowanych w ramach Wieloletnich Ram Finansowych
  • włączenie do Komitetu Monitorującego realizację reform i inwestycji KPO przedstawicieli samorządów, sektora prywatnego oraz społeczeństwa obywatelskiego.

Tak jak pandemia ujawniła słabości polskiego systemu ochrony zdrowia, tak KPO ujawnia strukturalne deficyty polskiej administracji. Przede wszystkim KPO opiera się na nieaktualnych dokumentach strategicznych, które nie odpowiadają na problemy początku lat 20. ani nie przygotowują Polski na transformacyjne wyzwania kolejnych dekad. Tym samym, przedstawiony przez rząd Plan odbudowy gospodarki po pandemii w obecnej formie nie pozwoli wykorzystać szansy jaką jest dostęp do bezprecedensowych środków unijnych na przestrzeni najbliższej dekady. Zamiast jednak traktować Plan jako kolejny, nie do końca udany transfer mechanizmów zarządzania polityką z Brukseli do Warszawy, warto wyciągnąć wnioski z ostatniego półrocza i skupić się nie tylko na odbudowie gospodarki, ale też wzmocnieniu potencjału państwa w prowadzeniu przemyślanej polityki rozwojowej – mówi Zofia Wetmańska, współautorka raportu.