W poszukiwaniu pracy dla młodych Hiszpanów
Paweł Zerka
Komentarz
Statystyki robią wrażenie: co drugi młody Hiszpan pozostaje bez pracy. Trzeba jednak pamiętać o tym, że Hiszpania to przypadek szczególny: kulturowo, instytucjonalnie i historycznie. Rząd Mariano Rajoya podjął już działania na rynku pracy mające pobudzić zatrudnienie wśród osób młodych. Jednak trwały spadek bezrobocia w tej grupie wiekowej wymaga więcej pomysłowości, wysiłku oraz czasu.
Liczby vs kontekst
Zgodnie z danymi Eurostatu, brak pracy dotyka ponad 53% Hiszpanów w wieku od 18 do 24 lat. W całej Europie gorzej jest tylko w Grecji (ponad 55%), przy średniej unijnej wynoszącej 22,9%. Należy jednak ostrożnie podchodzić do tych danych – co najmniej z trzech powodów.
Po pierwsze, ludzie młodzi są nietypową grupą wiekową ze względu na częste pozostawanie w systemie edukacyjnym. Zamiast patrzeć na to, jaka ich część jest bez pracy, powinniśmy raczej sprawdzić, czy aktywnie jej poszukują oraz w jakim stopniu są NEETs – czyli osobami, które nie tylko nie pracują, ale też nie uczą się ani nie szkolą (w Hiszpanii określa się je mianem ninis). Współczynnik aktywności zawodowej wśród młodych Hiszpanów spadł w ciągu ostatnich pięciu lat z 29% do 17% dla osób mających 16-19 lat, oraz z 68% do 61% dla osób w wieku 20-24. To oznacza, że dyskusja na temat bezrobocia młodych jest przejaskrawiona. Owszem, część młodych Hiszpanów jedynie przeczekuje w szkołach na to, aż znajdzie pracę. Ale inni wcale nie są teraz pracą zainteresowani. Tym, co powinno niepokoić, jest utrzymujący się wysoki poziom współczynnika NEETs. W 2011 roku udział NEETs w populacji osób w wieku 18-24 wyniósł 18%, przy średniej unijnej 12,6%.
Po drugie, zanim wyciągnie się jakiekolwiek wnioski z porównań międzynarodowych, należy wziąć pod uwagę specyficzne elementy kulturowego oraz instytucjonalnego kontekstu charakteryzującego Hiszpanię. Silne więzy rodzinne, typowe dla większości społeczeństw Południa Europy, pozwalają na to, aby młodzi ludzie dłużej niż w krajach Europy Północnej i Zachodniej pozostawali finansowo zależni od rodziców i później wchodzili na rynek pracy. Z kolei większe przyzwolenie dla pracy nieformalnej każe z dystansem podchodzić do oficjalnych statystyk. Choć nie ma jednolitego sposobu szacowania „szarej strefy”, wiarygodne analizy (m. in. L. Feld, F. Schneider, „Survey On The Shadow Economy And Undeclared Earnings In OECD Countries”, styczeń 2010 r.) wskazują na to, że odpowiada ona za jedną piątą hiszpańskiego PKB. To mniej niż w Grecji, Portugalii, Włoszech albo Polsce, ale wyraźnie więcej niż średnia dla krajów OECD, szacowana na 14% w 2007 roku. Trudno jest określić, jak wielu młodych Hiszpanów, oficjalnie uznawanych za bezrobotnych, faktycznie zarabia na czarno. Wiadomo jednak, że podjęcie pracy nieformalnej jest dość powszechną (obok powrotu na pełnowymiarowe studia) reakcją młodzieży na załamanie się hiszpańskiej gospodarki.
Po trzecie, dane dotyczące bezrobocia młodych Hiszpanów należy rozpatrywać w kontekście historycznym. Jak przypomina dziennik El Pais („Cada vez mas precarios contra el paro”, 24 lutego 2013 r.) wysoki współczynnik bezrobocia w tej grupie wiekowej jest stałym elementem hiszpańskiego krajobrazu od co najmniej początku lat osiemdziesiątych. Poza dekadą prosperity przed rokiem 2008, bezrobocie młodych przekraczało zwykle 25%, a w 1984 roku sięgnęło podobnego poziomu co dziś (48,3%). To wskazuje na głębsze, strukturalne problemy leżące u podłoża całego zjawiska.
W czasach prosperity wydawało się, że hiszpański rynek pracy zdążył już wyjść na prostą. Przez cały okres 2000-2008 bezrobocie wśród osób poniżej 25 roku życia nie przekraczało 25%, spadając chwilami poniżej 18%. W 2006 roku poziom bezrobocia w Hiszpanii, zarówno wśród osób młodych (17,9%), jak i pośród pozostałych pracujących (7,3%), wynosił mniej więcej tyle samo, co unijna średnia. Jednak po roku 2008 doszło do drastycznego wzrostu bezrobocia i powrotu Hiszpanii do dawnej (nie)równowagi. Bezrobocie wśród osób młodych poszybowało z 17,9% w 2006 do 53% w 2012, a w całej populacji z 8,5% do 25%. W tym samym okresie średnia unijna wzrosła zaledwie z 8,3% do 10,5%.
Młodzi to osobny problem
Można zetknąć się z pytaniem o to, czy szczególna uwaga poświęcana młodym bezrobotnym (przez rząd Rajoya oraz Komisję Europejską) jest uzasadniona. Przecież to nie tylko młodzi padli ofiarą kryzysu w Hiszpanii. Bezrobocie w grupie 25+ wrosło w ciągu ostatnich siedmiu lat w tej samej proporcji, co w grupie osób młodych: trzykrotnie. Proporcja bezrobocia młodych do bezrobocia całej reszty utrzymuje się na stałym poziomie ok. 2,5, co odpowiada średniej unijnej. Wszystko to świadczyłoby o tym, że najważniejszym problemem Hiszpanii jest nie tyle bezrobocie młodych, co bezrobocie jako takie. Skąd zatem szczególną uwaga poświęcana młodym?
Są tacy, którzy tłumaczą ją względami sentymentalnymi. W końcu sytuacja młodych ludzi najdobitniej świadczy o upadku mitu hiszpańskiej potęgi. Coraz częściej mówi się o tragedii „straconego pokolenia” (takiego sformułowania użyli, w odniesieniu do sytuacji na całym świecie, autorzy ubiegłorocznego raportu Międzynarodowej Organizacji Pracy „Global Employment Trends for Youth 2012”). To pierwsza generacja w powojennej historii Hiszpanii, która zmuszona jest żyć skromniej od rodziców, mimo wychowania w przeświadczeniu, że bierze udział w spektakularnym skoku modernizacyjnym i cywilizacyjnym.
Nadzwyczajne zainteresowanie sytuacją ludzi młodych można również tłumaczyć ich większą widocznością. Protesty hiszpańskich indignados w 2011 i 2012 roku potwierdziły, że ludzie młodzi posiadają ponadprzeciętną zdolność mobilizowania się, w czym sprzyja im zarówno wiek, jak i biegłość w posługiwaniu się nowymi technologiami.
Niemniej, nawet jeśli bezrobocie młodych Hiszpanów bywa przedstawiane w sposób wypaczony, to wcale nie oznacza jeszcze, aby problem ten nie był realny. Zarówno pod względem poziomu bezrobocia młodych, jak i współczynnika NEETs, Hiszpania odstaje od europejskiej średniej. Skierowanie odrębnych rozwiązań do tych właśnie osób jest uzasadnione ich wyjątkową sytuacją: groźbą szybkiego utracenia umiejętności zdobytych w toku edukacji a niepopartych dotąd należytym doświadczeniem zawodowym; a także tym, że w ich przypadku trwałe wypadnięcie z rynku pracy generować będzie bardziej długotrwałe koszty budżetowe i społeczne, aniżeli w przypadku innych grup wiekowych.
Niemiecki sen
Hiszpański problem z wysokim bezrobociem przyjęło się tłumaczyć wybuchem kryzysu w 2008 roku, a ściślej: pęknięciem bańki nieruchomościowej i kredytowej w gospodarce rozkręconej ponad realne możliwości. To, w obliczu polityki „zaciskania pasa”, wymusiło ograniczenie konsumpcji, produkcji i inwestycji, co z kolei przełożyło się na spadek zatrudnienia.
Zwraca się również uwagę na zjawisko „dualności”, które od dawna charakteryzowało hiszpański rynek pracy, szczególnie mocno dotykając ludzi młodych (m. in. S. Bentolia, J. Dolado, J. F. Jimeno, „The Spanish labour market: A very costly insider-outsider divide”, Vox EU, 20 stycznia 2012 r.). Wysokie koszty zwalniania pracowników sprawiały, że nawet w okresie prosperity pracodawcy mieli ograniczoną skłonność do zwalniania i zatrudniania. Rynek pracy dzielił się, mniej więcej po połowie, na insiderów, którzy więcej zarabiali, mieli opłacane stawki ubezpieczeniowe i cieszyli się zawodową stabilnością; oraz outsiderów, zatrudnianych na mniej korzystnych umowach tymczasowych. Zaraz po wybuchu kryzysu nie doszło do renegocjacji kontraktów, co pozwoliłoby zachować pracę większej części zatrudnionych. Zamiast tego zwolniono tych, których zwolnić było najłatwiej, po to, by utrzymać insiderów.
W lutym 2012 roku rząd Mariano Rajoya przeprowadził reformę mającą uelastycznić i ożywić rynek pracy. Zmniejszono koszty zwalniania pracowników; umożliwiono adaptację wynagrodzeń i wymiaru pracy do koniunktury gospodarczej; ustalono, że negocjacje płacowe realizowane na poziomie firmy będą miały pierwszeństwo wobec negocjacji sektorowych i regionalnych. Przewidziano bonusy dla pracodawców, którzy zatrudnią ludzi młodych i dla tych, którzy zamienią umowy tymczasowe na stałe umowy o pracę. Rząd zakładał, że dzięki tej reformie PKB wzrośnie w sumie o 4,5% do roku 2020, a milion siedemset tysięcy osób uzyska zatrudnienie.
Rok później, w lutym 2013 roku, rząd ogłosił dodatkowe środki mające wesprzeć przedsiębiorczość i zatrudnienie pośród ludzi młodych. Przede wszystkim, rozszerzono możliwość przyjmowania do pracy na umowę tymczasową oraz wprowadzono ulgi od składek socjalnych dla pracodawców, którzy zdecydują się zatrudnić osoby przed trzydziestką.
Można jednak mieć wątpliwości, czy ułatwienie zatrudniania młodych ludzi na umowę tymczasową nie stoi w sprzeczności z celem wcześniejszej reformy, wymierzonej przeciwko „dualności” systemu. Podobne rozwiązanie wprowadzono w Hiszpanii już w latach osiemdziesiątych. Wówczas przyczyniło się ono do wzrostu niestabilności na rynku pracy. Pracodawcy chętnie korzystali z nowych ulg, ale w znikomym stopniu skłaniały ich one do trwałego zwiększenia zatrudnienia osób młodych. Autorzy popularnego bloga ekonomicznego Nada es gratis twierdzą, że rząd Rajoya ponawia błędy już raz popełnione w przeszłości. W szczególności zwracają uwagę na ryzyko tego, że młodzi ludzie aż do osiągnięcia wieku 30 lat będą teraz wystawieni na brak jakiejkolwiek stabilności zatrudnienia, a przy tym zostaną odcięci od szkoleń zwiększających ich kapitał ludzki. Jednym słowem: ich pozycja outsiderów zostanie jedynie utrwalona.
Działania, na które zdecydował się rząd Hiszpanii są, w dużej mierze, inspirowane rozwiązaniami niemieckimi sprzed dziesięciu lat, traktowanymi jako jedno ze źródeł cudu gospodarczego Niemiec (nota bene, dekadę temu to Niemcy były uznawane za „chorego człowieka Europy”). Ale w samych Niemczech reformy Schroedera są coraz częściej obiektem krytyki. Owszem, poziom bezrobocia wśród osób młodych nie przekracza w tym kraju 10% i jest najniższy w całej Unii Europejskiej. Ale w dużej mierze wynika to stąd, że młodzi ludzie nagminnie pracują w tak zwanych mini-jobs, zarabiając nie więcej niż 500 euro miesięcznie.
Zarazem możliwość przeszczepienia niemieckich rozwiązań na obcy grunt jest ograniczona. Sukces naszych zachodnich sąsiadów wynikał nie tylko z uelastycznienia rynku pracy, ale również z zaangażowania w program praktyk i szkoleń dla osób młodych szerokiej koalicji partnerów społecznych: izb handlowych, związków zawodowych, władz samorządowych i instytucji edukacyjnych. Hiszpania (podobnie jak inne kraje śródziemnomorskie, których „model kapitalizmu” znacznie różni się od modelu niemieckiego) może mieć problem z przekonaniem sektora prywatnego do wzięcia na swoje barki części odpowiedzialności za aktywizację zawodową ludzi młodych.
Ale rząd Rajoya ma niewielkie pole manewru. Ponieważ Hiszpania należy do strefy euro, nie może dokonać dewaluacji, która miałaby szansę pobudzić eksport i zatrudnienie. Brak tradycji korporacyjnej sprawia, że (w przeciwieństwie do krajów Europy Północnej) trudno wyobrazić sobie porozumienie między rządem, przedsiębiorcami i związkami zawodowymi na temat ograniczenia płac nominalnych. W tej sytuacji, ułatwienie zatrudnienia tymczasowego jest stosunkowo najprostszym rozwiązaniem, jeśli chce się ożywić rynek pracy w krótkim okresie. Niemniej ryzyko wprowadzania rozwiązań krótkookresowych polega na tym, że nader często stają się one rozwiązaniami trwałymi, przy okazji zmniejszając presję na wprowadzanie przez rząd o wiele trudniejszych zmian systemowych – na przykład w szkolnictwie.
Edukacja nie do ruszenia
Tymczasem, strukturalne źródła wysokiego bezrobocia pośród młodych Hiszpanów zdają się tkwić o wiele głębiej, między innymi w samym systemie edukacyjnym. Jego jakość pozostawia wiele do życzenia, co odzwierciedla się w słabych wynikach Hiszpanii w badaniach PISA. W najnowszym Global Competitiveness Report, Hiszpania plasuje się w połowie stawki, gdy chodzi o jakość edukacji podstawowej (79. miejsce na 144 krajów), jeszcze gorzej wypadając pod względem jakości edukacji matematycznej i przyrodniczej w szkołach ponadpodstawowych (97. miejsce). Kuleje nauka języków obcych. Występuje problem skills mismatch, czyli niedopasowania wyższego wykształcenia do potrzeb rynku. Zbyt wielu młodych Hiszpanów posiada wykształcenie humanistyczne, a ledwie jeden na dwudziestu studentów uzyskuje tytuł w obszarze nauk technicznych lub ścisłych. Brakuje fachowców, bo system szkół zawodowych i technicznych nie działa jak powinien.
Nadzwyczaj często młodzi Hiszpanie rezygnują z wykształcenia. Współczynnik wycofywania się młodych ludzi z systemu edukacji zawsze był w tym kraju wysoki; obok Portugalii i Włoch najwyższy w Europie. W 1997 roku wyniósł 30% i utrzymał się na podobnym poziomie przez cały okres prosperity (30,5% w 2006; 28,4% w 2010). Dla porównania, średnia unijna podczas tej dekady sytuowała się w okolicach 15%. Dopiero w 2012 roku udało się Hiszpanii zejść do poziomu 25%, niemniej wciąż jest to poziom dalece odbiegający od unijnej średniej i częściowo wynikający z „przeczekiwania” młodych w szkole aż poprawi się koniunktura.
Tuż przed wybuchem kryzysu do ucieczki ze szkoły zachęcał boom budowlany oraz dostępność łatwego kredytu. Młodych ludzi kusił łatwy zarobek w sektorze konstrukcyjnym albo w usługach, które też w tym czasie rozkwitały. Najsłabiej wykształceni (zwłaszcza pracownicy budowlani) najboleśniej odczuli załamanie gospodarcze. To przede wszystkim tym osobom rząd Rajoya musi zapewnić jakąś alternatywę, poprzez system szkoleń i praktyk zawodowych. Zarazem jednak nie może zapominać o potrzebie głębokiej reformy edukacji wyższej, istotnej z punktu widzenia długoterminowej konkurencyjności hiszpańskiej gospodarki.
Rządowi trudno zarzucić, że nie podjął działań w tym obszarze. Niemniej zaproponowana przez ministra edukacji, José Ignacio Werta, reforma szkolnictwa wyższego momentalnie zderzyła się z tradycyjnym oporem uniwersytetów broniących swojej autonomii i sprzeciwiających się jakimkolwiek próbom uzależniania edukacji od gospodarki lub wprowadzenia do systemu szkolnictwa mechanizmów rynkowych. Poprzednie rządy już nieraz podejmowały próby reformy w szkolnictwie wyższym, ale jak dotąd obszar ten okazywał się nie do ruszenia.
Czekając na wzrost
Trudno liczyć na szybki wzrost zatrudnienia, jeśli hiszpańska gospodarka nie wróci na ścieżkę rozwoju. Jak twierdzi w rozmowie z El Pais prof. Jesus Lahera Forteza z madryckiego Uniwersytetu Complutense, „Dopóki nie zaczniemy rosnąć w tempie co najmniej 2% rocznie, nie będą powstawały żadne nowe miejsca pracy: ani dla młodych, ani dla starych”. Wzrostu gospodarczego trudno oczekiwać w sytuacji, gdy rząd, próbując odzyskać wiarygodność międzynarodową i ograniczyć dług publiczny, wprowadza dalsze cięcia budżetowe. Nie zapominajmy jednak, że hiszpańska gospodarka ma szereg atutów, takich jak konkurencyjny sektor eksportowy, umiędzynarodowienie firm, silna baza przemysłowa i rozwinięty sektor bankowy. To w nich rząd w Madrycie upatruje szansy na szybkie odbicie od dna. Warto też zwrócić uwagę na to, że Hiszpania znajduje się dziś w nieporównanie lepszej sytuacji, niż jeszcze rok temu – gdy wydawało się, że nieuchronnie będzie musiała zwrócić się do Brukseli z prośbą o pomoc. Ta wizja została, póki co, oddalona.
Wsparcie dla młodych przedsiębiorców, ułatwienie zatrudnienia w trybie tymczasowym, a także uzgodniony niedawno w Brukseli system gwarancji zatrudnienia lub szkoleń dla młodych ludzi – wszystko to może w pewnym stopniu pobudzić aktywność gospodarczą, a tym samym odmienić sytuację przynajmniej części młodych hiszpańskich bezrobotnych. Jednak pozostali, jeżeli są pracą zainteresowani, będą musieli albo szukać jej gdzie indziej (już teraz masowo emigrują do Europy Zachodniej i Ameryki Łacińskiej), albo czekać na poprawę koniunktury.
Rząd Rajoya nie może zapominać o dalszym horyzoncie; o tym, że bezrobocie wśród młodych Hiszpanów ma głębsze, strukturalne źródła. Jeżeli aktualne problemy mają nie powtórzyć się za dwie dekady, wówczas potrzebna jest determinacja i konsekwencja w walce z dualnością na rynku pracy i w reformie edukacji: zarówno wyższej, jak i podstawowej.
Ryzyko polega na tym, że te wyzwania mogą zejść na dalszy plan, kiedy już objawią się pierwsze efekty działań krótkoterminowych, a hiszpańska gospodarka zacznie wyjeżdżać z tunelu.