Europilot nie wystarczy: co dalej z globalnym wymiarem polskiej polityki?
Paweł Zerka
Tegoroczna agresja Rosji wobec Ukrainy jasno określa układ priorytetów w ramach polskiej racji stanu, bynajmniej jednak nie zwalnia nas z obowiązku zadbania o globalny wymiar polityki zagranicznej. To zadanie stało się jeszcze pilniejsze niż wcześniej.
Fałszywa alternatywa
Zwolennicy Realpolitik tryumfują. Nikt z nich ani przez chwilę nie miał złudzeń co do rzeczywistych interesów naszego kraju. Zgodnie z wielowiekową tradycją, horyzonty polskiej polityki zagranicznej nie powinny, ich zdaniem, sięgać dalej niż pięćset kilometrów od naszych granic. A jeśli w ostatnich latach słyszeliśmy o globalnych ambicjach Polski? Najwyraźniej daliśmy się ponieść fantazji. Całe szczęście konflikt rosyjsko-ukraiński pozwala Polsce wrócić do takiej polityki zagranicznej, w jakiej najlepiej się odnajduje. Skupić się na Europie Środkowej i Wschodniej i dzięki tej specjalizacji wejść do grona kluczowych europejskich rozgrywających.
A jednak błędem byłoby twierdzenie, że Polska może skoncentrować się wyłącznie na najbliższym sąsiedztwie, jednocześnie zachowując nadzieję na odgrywanie ważnej roli w europejskiej polityce. Na dłuższą metę nie będziemy ani silni, ani bezpieczni w naszym własnym regionie, jeżeli nie zadbamy również o globalny wymiar polityki zagranicznej; jeśli nie rozwiniemy współpracy gospodarczej i politycznej z krajami pozaeuropejskimi; jeśli nie wykażemy się aktywnością na forum międzynarodowym i nie zbudujemy strategicznych partnerstw z krajami o podobnych co my interesach.
Z co najmniej czterech powodów alternatywa między Polską globalną a Polską lokalną – choć kusząca i z pozoru logiczna – okazuje się fałszywa.
Powrót geopolityki
Po pierwsze, jeśli konflikt rosyjsko-ukraiński o czymś świadczy, to o tym, że polityka międzynarodowa wciąż rządzi się zasadami geopolityki, a nie tylko geoekonomii.
Przedwczesne byłoby jednak wyciąganie z tej obserwacji wniosku o wyższości Realpolitik i powrocie do polityki wielkomocarstwowej. Bieżąca sytuacja międzynarodowa jest unikalna i bezprecedensowa. Obserwujemy pojawienie się rewizjonistycznych potęg, kwestionujących post-zimnowojenne status quo. Zarazem jednak dzieje się to w warunkach rekordowo wysokiej współzależności gospodarczej i komunikacyjnej na skalę globalną. Społeczność międzynarodowa pozostaje silnie zinstytucjonalizowana w ramach porządku ustanowionego przez Stany Zjednoczone i inne kraje Zachodu. Geopolityka powraca, ale w warunkach wysokiej współzależności będącej konsekwencja ostatniej fali globalizacji.
Polityczni Realiści zapominają o tym, że czynniki instytucjonalne, ekonomiczne i technologiczne czynią tradycyjną politykę mocarstwową trudniejszą i bardziej skomplikowaną niż dawniej. Na tej samej zasadzie polityczni Idealiści nie docenili wagi, jaką w polityce międzynarodowej nadal odgrywają tradycyjne atrybuty potęgi: siła militarna, zdobycze terytorialne, dostęp do strategicznych surowców.
Jeżeli zdamy sobie sprawę z tego, jak istotną rolę odgrywa geopolityka, wówczas argument za globalizacją polityki zagranicznej nabierze zupełnie nowego brzmienia.
Uzasadnienie geoekonomiczne odwoływało się dotąd głównie do kategorii szansy i interesu. Polski rząd miał wspierać rozwój obecności rodzimych firm na rynkach pozaeuropejskich, aby to przełożyło się na lepsze perspektywy wzrostu gospodarczego. Głównym motywem tego projektu było stworzenie „zewnętrznego wymiaru polskiej modernizacji” („Polska Globalna. Impuls do debaty”, demosEUROPA, 2013 r.). Polska miała pójść w ślady innych ambitnych i asertywnych państw średniej wielkości, takich jak Szwecja, Kolumbia, Turcja czy Korea Południowa. Globalne „przebudzenie” miało polegać przede wszystkim na wszechstronnym wykorzystaniu narzędzi dyplomacji ekonomicznej. Szereg polskich firm faktycznie wyszło w ostatnich latach na rynki globalne.
Dla odmiany, w argumencie geopolitycznym już nie tylko „warto”, lecz „trzeba” rozwijać współpracę z krajami i regionami pozaeuropejskimi, chodzi bowiem o nasze –polskie i europejskie – bezpieczeństwo oraz tożsamość. O ile dyplomacja ekonomiczna wciąż ma ważną rolę do odegrania, to nie może stanowić jedynego instrumentu polityki pozaeuropejskiej. Niezbędne jest także zacieśnienie współpracy politycznej z wybranymi krajami na świecie i stałe przypominanie im o naszych wartościach i zasadach.
Póki tego nie robimy, nie powinny nas zdumiewać propagandowe sukcesy Władimira Putina poza Europą: wśród członków BRICS (premier Narendra Modi określił niedawno Rosję jako „najlepszego przyjaciela Indii”); w Ameryce Łacińskiej (w lipcu tego roku prezydent Rosji odwiedził Kubę, Nikaraguę, Argentynę i Brazylię, w wymiernym stopniu zacieśniając z nimi stosunki); a także w innych częściach świata tak zwanego rozwijającego się. Jeżeli Polska nie jest tam aktywna lub chociażby obecna, wówczas nie ma jak zadbać o zaprezentowanie naszej interpretacji tego, co dzieje się obecnie w Europie Wschodniej. Jeżeli nie zbudujemy więzi opartej o interesy z krajami Azji, Afryki i Ameryki Łacińskiej, wówczas nie dziwmy się, jeśli w którymś momencie doprowadzi to do niepomyślnych dla nas głosowań na forum ONZ i G20 czy do dalszej erozji ustanowionych przez Zachód instytucji polityki międzynarodowej.
Nie możemy zakładać, że inne demokracje liberalne, takie jak Indie czy kraje Ameryki Łacińskiej, będą w razie potrzeby naturalnymi i oczywistymi sprzymierzeńcami Polski i Europy. Aby tak się stało, musimy zadbać o należytą komunikację z nimi oraz o rozwój rzeczywistych więzi politycznych i gospodarczych. Jak przekonywał tydzień temu w Warszawie Gideon Rachman z Financial Times, „Brazylia i Indie zachowują się pragmatycznie; nie chodzi zatem o przekonanie ich do naszych racji, lecz o pokazanie, że w ich własnym interesie leży pozostanie po naszej stronie”.
Europilot nie wystarczy
Po drugie, w idealnym świecie Polska powinna być w stanie przynajmniej częściowo realizować politykę globalną za pośrednictwem Unii Europejskiej i przy jej instytucjonalnym wsparciu. Niemniej Europejska Służba Działań Zewnętrznych (ESDZ), która miała stać się europejskim ministerstwem spraw zagranicznych, znajduje się wciąż in statu nascendi. To nie jest jeszcze instytucja, która zadbałaby w pełni o komunikację europejskich interesów w świecie; o rozwój współpracy politycznej i gospodarczej z krajami pozaeuropejskimi. Będzie dopiero musiała wypracować sobie międzynarodową pozycję i renomę, co stanowi najpoważniejsze wyzwanie czekające nową Wysoką Komisarz, Federikę Mogherini.
Wsparciem dla niej ma być eksperyment instytucjonalny nowego przewodniczącego Komisji Europejskiej, Jean-Clauda Junckera, który ustanowił aż siedmioro zastępców i zapowiedział „dynamiczną interakcję” pomiędzy wszystkimi członkami gabinetu. Ale na efekty tego eksperymentu – w tym na to, czy faktycznie przełoży się on na aktywizację ESDZ – trzeba jeszcze poczekać.
Tymczasem, państwa członkowskie nie są wcale chętne rezygnować ze swoich prerogatyw w zakresie polityki zagranicznej. Dominującą rolę w kształtowaniu polityki w odniesieniu zarówno do najbliższego sąsiedztwa Unii (Ukraina, Rosja, Turcja), jak i dalej położonych obszarów (Chiny, Syria, Kuba), wciąż odgrywają poszczególne stolice, na czele z Berlinem i Paryżem. Najoględniej rzecz ujmując, nie wszystkie z nich podzielają polskie myślenie o bezpieczeństwie i o tym, jaką strategię należałoby zastosować w stosunku do Rosji i innych krajów wschodniego sąsiedztwa. Każdy z europejskich rządów jest przy tym wystawiony na presję krajowych elektoratów, co dodatkowo komplikuje sytuację. Prorosyjska Marine de Pen wygrałaby wybory prezydenckie we Francji, gdyby te miały się odbyć dzisiaj.
Dlatego, choć głównymi punktami oparcia dla polskiego bezpieczeństwa i tożsamości są Europa i przestrzeń transatlantycka, powinniśmy opierać globalną politykę na dwóch filarach. Z jednej strony, realizując ją poprzez Brukselę i dbając o wzmocnienie wspólnych instytucji. Z drugiej strony, rozwijając ją na własną rękę, także po to, by wzmocnić swoją pozycję w wewnątrzunijnej układance.
Rozgrywki klubowe
To z kolei wiąże się z trzecim zagadnieniem. Od kilku dekad polityka międzynarodowa nabiera coraz bardziej „oligarchicznego” charakteru. Jak pokazał w 2011 roku Bertrand Badie w rozprawie pt. „La diplomatie de connivence” („Dyplomacja zmowy”), kluczową rolę w podejmowaniu decyzji o znaczeniu globalnym odgrywają obecnie zamknięte „kluby” państw, takie jak G7 czy G20. Rozwój globalnego wymiaru polityki zagranicznej jest zatem potrzebny Polsce także po to, aby nie dopuścić do potencjalnie niekorzystnych dla nas decyzji podejmowanych za naszymi plecami, bez naszej wiedzy lub bez naszej świadomości.
Chodzi przy tym nie tylko o sprawy finansowe i gospodarcze, ale także o te z zakresu bezpieczeństwa międzynarodowego, którymi światowa elita coraz śmielej się zajmuje. Istnieje na przykład ryzyko, że rozmowy na forum G20 posłużą Putinowi do choćby symbolicznego zalegalizowania nowej sytuacji na Ukrainie. W tym kontekście istotne jest pytanie o to, czy inni członkowie grupy odważą się na cofnięcie Rosji zaproszenia na listopadowy szczyt w australijskim Brisbane. Ale kraje BRICS raczej do tego nie dopuszczą.
Aby zostać zaproszonym do „klubu” lub chociaż być wysłuchanym przez jego członków i w ten sposób zyskać wpływ na globalne rozstrzygnięcia, trzeba – z jednej strony – zasłużyć sobie na ten przywilej. Należy udowodnić, że jest się globalnym graczem, co najmniej średniej wagi. Trudno zaś dokonać tego, jeżeli jest się skupionym wyłącznie na własnym regionie; jeśli nie jest się podłączonym pod globalną sieć procesów politycznych.
Z drugiej strony, aby mieć wpływ, trzeba najpierw wypracować własne stanowisko; wiedzieć, gdzie leży i na czym polega narodowy interes. Tymczasem, prawdopodobnie najbardziej niedocenianym wymiarem globalnej polityki zagranicznej jest jej poznawczy charakter. Dopiero poprzez dialog z innymi krajami na świecie, mniej lub bardziej do nas podobnymi, możemy wyrobić sobie wszechstronne zdanie w sprawach międzynarodowych. W przeciwnym razie, będziemy polegać albo na historycznie ukształtowanych przekonaniach i uprzedzeniach, albo na opinii potężniejszych sojuszników, którzy jednak nie muszą mieć tych samych interesów, co my.
Co zmienia Tusk?
Czwarty powód przemawiający za potrzebą globalizacji polskiej polityki zagranicznej jest najbardziej trywialny, ale wcale nie mniej istotny. Już za kilka tygodni Donald Tusk stanie się de facto uczestnikiem polityki globalnej. Będzie brał udział w szczytach G20 i G7, na jakiś czas dając Polsce wgląd w dyskusje prowadzone w ramach światowej elity (aczkolwiek trzeba pamiętać o tym, że będzie reprezentował interesy UE, a nie Polski).
Tusk będzie odpowiedzialny za budowę porozumień między państwami członkowskimi zarówno w zakresie wewnętrznych spraw UE i jej najbliższego sąsiedztwa, jak i w kwestiach wpisujących się w szerszy kontekst międzynarodowy. Jednym z kluczowym wyzwań dla UE będzie w najbliższych latach podpisanie porozumienia o handlu i inwestycjach ze Stanami Zjednoczonymi (TTIP). Unia będzie zmuszona ustosunkować się do coraz bardziej niepokojących zjawisk na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej. Wreszcie, będzie musiała zmierzyć się z globalnymi reperkusjami neoimperialnej polityki Rosji oraz wzrostu napięcia politycznego we Wschodniej Azji.
Na poziomie najbardziej przyziemnym, stanowi to wyjątkową szansę na to, aby liderzy i obywatele Polski razem z Tuskiem poszerzyli swoje horyzonty – na tej samej zasadzie, na jakiej teraz sekundują mu w nauce języka angielskiego.
To bynajmniej nie jest błaha sprawa. Dwie kluczowe przeszkody w procesie globalizacji polityki zagranicznej jakiegokolwiek kraju to zazwyczaj brak wizji po stronie przywódców oraz brak przekonania po stronie obywateli. W ramach obowiązywania reguł demokratycznych wyborcy mają pełne prawo wymagać od rządzących, aby rozsądnie wydawali każdą publiczną złotówkę. Jeżeli liderzy nie rozumieją strategicznego znaczenia polityki zagranicznej, wówczas dbając o poparcie wśród wyborców najpewniej zgodzą się na podporządkowanie jej kryteriom ściśle ekonomicznym. Zwłaszcza, jeżeli perspektywy wzrostu gospodarczego są niepewne, a bezrobocie przekracza kilkanaście procent. Nie handlujemy z Chile czy Angolą? W takim razie trzeba zamknąć nasze placówki w tych krajach.
Przedsmak obowiązywania tej zwodniczej logiki w Polsce mogliśmy zaobserwować w ostatnich latach. W okresie 2008 -2010 z powodu oszczędności Polska zlikwidowała jedenaście ambasad, głównie w Afryce i Ameryce Łacińskiej. W 2013 roku pojawił się pomysł, aby odwołać te przedstawicielstwa, które kosztują więcej niż 1% rocznego eksportu Polski do danego kraju. To oznaczałoby rezygnację z jednej czwartej spośród obecnych 89 ambasad, znów głównie poza Europą. Trzeba przy tym pamiętać, że Polska ma, tak czy inaczej, niemal dwa razy mniej ambasad, aniżeli Francja, Wielka Brytania albo Niemcy, które swoje sieci przedstawicielstw wzmacniają, a nie zwijają.
Sprawdzian naszych ambicji
Objęcie przez Tuska funkcji przewodniczącego Rady Europejskiej może wywołać wzrost zainteresowania zagranicy polskim stanowiskiem w sprawach międzynarodowych; także w tych, które do tej pory spychaliśmy na margines politycznej agendy. W optymistycznym scenariuszu, pobudzi to polską dyplomację do tego, aby wykształciła stanowisko w tego rodzaju kwestiach i zaczęła „boksować” co najmniej w swojej kategorii wagowej, jeśli nie wyższej. Jeżeli zaś schowamy głowę w piasek, ograniczy to pozycję Polski w sprawach międzynarodowych – nawet tych, na których obiektywnie rzecz biorąc najlepiej się znamy. A wówczas może okazać się, że nie będziemy silni ani na świecie, ani na własnym podwórku.
Można w nieskończoność powtarzać argumenty o potrzebie poszerzenia horyzontów polskiej polityki zagranicznej, czego widomym sygnałem byłoby utworzenie Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Globalnych. Można przypominać o potrzebie większej koordynacji działań MSZ i Ministerstwa Gospodarki w zakresie dyplomacji ekonomicznej i publicznej, czemu sprzyjałoby utworzenie nowoczesnej i wyspecjalizowanej agencji odpowiedzialnej za promocję handlu i inwestycji za granicą. Można wskazywać na potrzebę większego zaangażowania Polski w organizacjach międzynarodowych oraz w rozwoju relacji dwustronnych z krajami pozaeuropejskimi.
Jednak tym, czego Polska potrzebuje przede wszystkim, jest fundamentalna zmiana w rozumieniu naszych długoterminowych interesów. Szwedzi doświadczyli takiej zmiany w połowie lat sześćdziesiątych XX wieku. Torsten Nilsson, ówczesny Minister Spraw Zagranicznych, stwierdził w 1965 roku, że „epoka rosnących współzależności wymaga od Szwecji nowego rodzaju działań”, a „tradycyjne rozumienie interesu narodowego jako promocji bezpieczeństwa przy użyciu środków militarnych okazuje się zbyt wąskie”. Do globalnej aktywizacji Szwecji przyczyniło się sprawowanie funkcji Sekretarza Generalnego ONZ przez Daga Hammerskjölda oraz panujące wówczas rozluźnienie w polityce międzynarodowej.
Wejście Tuska do pierwszej ligi globalnych przywódców, a jednocześnie „kubeł zimnej wody”, który spadł na nas w związku z neoimperialną polityką Rosji, stwarzają szansę na to, aby również Polska – pół wieku po Szwecji – dokonała głębokiego przewartościowania w myśleniu o świecie i swojej globalnej roli. Aby stała się bezpieczna i silna w najbliższym otoczeniu dzięki wzmocnionej pozycji w Europie i na świecie oraz za sprawą silniejszej Europy. Byłoby niepowetowaną stratą, gdyby jedynym wnioskiem, na jaki nas stać w chwili próby, okazała się maksyma Kandyda: „Trzeba uprawiać własny ogródek”.
