Nie tylko z miłości: globalny odcień TTIP
Krzysztof Blusz i Paweł Zerka1
W lipcu 2013 roku Europa i Ameryka ogłosiły handlowo-inwestycyjne zaręczyny: rozpoczęcie negocjacji Transatlantyckiego partnerstwa na rzecz handlu i inwestycji (TTIP). Od tamtej pory świat z zainteresowaniem czeka na ślub. Jedni cieszyliby się, gdyby do niego w ogóle nie doszło; inni obawiają się zawodu; są wreszcie i tacy, którzy martwią się, że nie będzie dla nich zaproszeń. Oczywiście, narzeczeni z przeciwległych brzegów Atlantyku muszą zadbać przede wszystkim o to, aby ich związek był korzystny dla nich samych. Jednak TTIP to nie tylko wewnętrzna sprawa Europy czy Ameryki. Nie należy zapominać o globalnych konsekwencjach i znaczeniu tego porozumienia. Negocjacjom przygląda się z uwagą cały świat – i to z co najmniej trzech istotnych powodów.
TTIP i współzależny świat
Amerykanie i Europejczycy wspólnie budowali liberalny, międzynarodowy porządek gospodarczy i polityczny. Przez ostatnie stulecie byli jego strażnikami i promotorami. Jednak w międzyczasie globalizacja, która umożliwiła dyfuzję polityczno-ekonomicznej wagi świata transatlantyckiego oraz realokację zamożności i zdolności produkcyjnych w kierunku regionów rozwijających się, znacząco osłabiła relatywną pozycję Zachodu. Konsekwencje największego od dziesięcioleci kryzysu finansowo-gospodarczego w USA i Europie, wraz z ujawniającymi się dysfunkcjami instytucji politycznych po obu stronach Atlantyku, dodatkowo osłabiły atrakcyjność cywilizacyjną Zachodu, jego polityczną siłę oddziaływania. Ograniczyły również urok promowanej przez Zachód wizji globalnej nowoczesności.
Rewitalizacja świata transatlantyckiego dzięki ekonomicznym korzyściom TTIP2 oraz symboliczna demonstracja jego politycznej jedności mogą zapoczątkować zmianę akcentów w debacie na temat nowego, wyłaniającego się porządku globalnego. Zamiast o zachodniej dekadencji, znów mówić będziemy o zachodnim przywództwie. To pierwszy z istotnych powodów, dla których negocjacjom TTIP2 uważnie przygląda się reszta świata.
Począwszy od lat dziewięćdziesiątych dla opisania działań UE i USA w obszarze polityki handlowej odwoływano się do koncepcji „współzależności konkurencyjnej”3. Obie gospodarki były już wówczas silnie współzależne, ale zachowywały się przede wszystkim jak konkurencji. Rywalizowały ze sobą taryfami, regułami i standardami, aby w ten sposób pogłębić relacje z krajami trzecimi – w Azji, Afryce czy Ameryce Łacińskiej. Jeżeli jednak uda im się uzgodnić i ratyfikować umowę TTIP, wówczas znacząco wzmocni to współzależny element ich relacji.
A współzależność gospodarcza, zdaniem wielu badaczy, sprzyja trwałości partnerstwa politycznego i strategicznego. Zwłaszcza jeżeli – jak w tym wypadku – jest symetryczna, czyli dotyczy partnerów o porównywalnym potencjale4. Przypieczętowanie takiego związku byłoby jasnym sygnałem dla reszty świata: dla Chin, które konsekwentnie wyrastają na konkurenta USA w zakresie globalnego przywództwa; dla rewizjonistycznej Rosji, która coraz śmielej testuje trwałość sojuszu transatlantyckiego; a także dla krajów Południa, które coraz częściej stają przed dylematem – czy bliżej im do globalnego Zachodu czy do globalnego Południa. W jedności siła. United We Stand.
TTIP i cała „reszta”
Po drugie, spowodowane TTIP-em handlowo-inwestycyjne uniesienie w relacjach między Europą i Ameryką wpłynie bezpośrednio na bilans korzyści i strat pozostałych państw – zarówno wśród „wschodzących mocarstw”, jak i u demokratycznych lub niedemokratycznych partnerów z różnych zakątków świata niezachodniego.
Wkrótce po oficjalnym rozpoczęciu negocjacji, w roku 2013, Fundacja Bertelsmanna wyliczyła potencjalne korzyści i straty, które mogą odnotować kraje trzecie w przypadku sukcesu TTIP5. Gdyby miał to być tradycyjny układ handlowy, znoszący cła handlowe oraz ograniczenia inwestycyjne i usługowe wynikające z barier w dostępie do rynków, większość świata nieznacznie by na nim straciła, z reguły nie więcej jednak niż 1% PKB/os. Niektóre kraje, takie jak Brazylia, Kazachstan czy Indonezja, nawet by na nim zyskały – jako ważni dostawcy surowców dla Europy lub Ameryki.
Konsekwencje byłyby jednak dużo poważniejsze, gdyż TTIP miał polegać na „głębokiej liberalizacji”, a zatem obejmować będzie również kwestie pozataryfowe, takie jak współpracę regulacyjną w zakresie wzajemnego uzgadniania i uznawania standardów, współpracę w ustanawianiu międzynarodowych norm oraz znoszenie barier administracyjnych w handlu i inwestycjach. Wówczas wpływ TTIP-u na wszystkich pozostałych aktorów byłby znacznie większy. Szczególnie dotyczyć by to mogło najbliższych partnerów gospodarczych obu regionów: Kanady, Meksyku, Australii, Norwegii, Japonii, Chile. W przypadku Kanady zmiana wynikająca z wdrożenia TTIP mogłaby wynieść nawet 9,5% PKB/os na „minusie”.
Trudno zatem dziwić się, że temat „otwartości TTIP” – i dołączenia państw trzecich do rozmów oraz ewentualnego układu – dość szybko stał się powodem kontrowersji. Szczególnie głośno domagali się tego członkowie NAFTA (Kanada i Meksyk), Europejskiego Obszaru Gospodarczego (Norwegia, Islandia, Liechtenstein) oraz Turcja, prowadząca negocjacje akcesyjne z UE. Jak na razie, w Europie i Ameryce przeważa stanowisko, że to niepotrzebnie skomplikowałoby już i tak bardzo złożone negocjacje. Niewykluczone jednak, że w ich decydującym etapie temat „poszerzonego TTIP” powróci na agendę. A to prawdopodobnie otwierałoby drogę do nowej międzyregionalnej logiki handlu międzynarodowej.
TTIP i przyszłość światowego handlu
To z kolei prowadzi nas trzeciego powodu, dlaczego negocjacjom TTIP z uwagą przygląda się reszta świata. Umowa ta ma szansę radykalnie zmienić architekturę i dynamikę światowego handlu.
Era globalnej liberalizacji ewidentnie znalazła się w impasie, jeśli nie w odwrocie. Trwająca od 2001 roku runda wielostronnych negocjacji w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO), tzw. Runda z Doha, przyniosła dotychczas mizerne wyniki. W tej sytuacji, bilateralne i regionalne „mega-umowy”, takie ja TTIP, mogą stać się remedium na bezwład, a być może jedynym możliwym w tych warunkach scenariuszem pchnięcia liberalizacji światowego handlu do przodu. Sukces TTIP może być kolejnym bodźcem dla innych regionów świata. Zachęcać może lokalnych aktorów do podjęcia wysiłku integracji ekonomicznej w ich regionach. Może też skłaniać do tego, aby zapewnili swoim regionom odpowiednie zasady zarządzania (w sensie ang. governance) oraz bezpieczeństwa.
Perspektywa podpisania porozumienia przez UE i Stany Zjednoczone już zaczęła wpływać na kalkulacje strategiczne innych gospodarek, zwłaszcza wyłaniających się światowych mocarstw. Chiny wyraźnie zwiększyły zaangażowanie w negocjacje wolnohandlowe z innymi krajami Azji i Oceanii, w tym w rozwój regionalnego porozumienia ekonomicznego RCEP (ang. Regional Comprehensive Economic Partnership). Rosja w 2014 roku doprowadziła do powołania Euroazjatyckiej Unii Gospodarczej, z Kazachstanem i Białorusią. To ważny sygnał, nawet jeśli szanse sukcesu tego przedsięwzięcia byłyby iluzoryczne z powodu zaangażowania Rosji w konflikt na Ukrainie oraz ze względu na polityczno-gospodarcze nierównowagi pomiędzy partnerami całego projektu6.
W Brazylii wzmocniły się naciski środowisk gospodarczych, aby rząd w końcu zintensyfikował rozmowy o układzie handlowym UE-Mercosur i w ten sposób zaczął otwierać na świat duszącą się gospodarkę. Istnieje nawet pomysł, aby Brazylii dołączyła do rozmów na temat Partnerstwa Trans-Pacyficznego (TTP). To tutaj ma miejsce najciekawsza dynamika. Kilkanaście państw biorących udział w negocjacjach TPP postrzega TTIP jako istotnego konkurenta dla własnej inicjatywy. Europa i kraje Pacyfiku zabiegają niejako o względy i uwagę Stanów Zjednoczonych, uczestniczących naraz w obu procesach negocjacyjnych. Dzieje się tak mimo oczywistych różnic dzielących oba procesy. Negocjacje TTIP są nad wyraz symetryczne ze względu na potencjały i etap rozwoju obu partnerów, a jednocześnie dotyczą kwestii pozataryfowych, dotychczas rzadko kiedy podejmowanych w układach o wolnym handlu. Dla odmiany, rozmowy TPP są bliższe tradycyjnym porozumieniom zarówno pod względem treści, jak i ich asymetrycznego charakteru, wynikającego z wieloaspektowej przewagi USA. Wyjątkowość TPP polega za to na skali tego przedsięwzięcia (dwanaście państw uczestniczących w rozmowach plus kolejne dziesięć zainteresowanych udziałem, w tym Chiny), a także na jego potencjalnych konsekwencjach symbolicznych.
Nie ulega wątpliwości, że zarówno TTIP, jak i TPP i wszelkie inne zainicjowane w ostatnich latach wielostronne układy handlowe, są istotne z punktu widzenia przyszłości Światowej Organizacji Handlu (WTO). Być może podpisanie któregoś z regionalnych mega-układów handlowych doprowadzi do „odblokowania” WTO poprzez wprowadzenie na agendę nowych, pozataryfowych zagadnień, które z czasem mogłyby nabrać uniwersalnego charakteru. Europie powinno zależeć na tym, by mieć wpływ na kształt nowych standardów, a nie jedynie dostosowywać się do uzgodnień z innej półkuli. Skuteczne zakończenie negocjacji TTIP i ratyfikacja tego układu byłyby ważnym krokiem UE na tej drodze.
Inny zestaw pytań
Jeżeli więc – jak wskazują badania Eurobarometru7 – nadal istnieje znacząca grupa Europejczyków, która wątpi w korzyści umowy TTIP, to może nadszedł właściwy czas, abyśmy zmienili zestaw pytań? Rozpatrywanie negocjacji TTIP wyłącznie w kategoriach ekonomicznych korzyści i strat jest w najlepszym razie nieporozumieniem, w najgorszym zaś pomyłką.
Bo jeśli nie TTIP, to jakie są alternatywy? TTIP to nie „kolejna” umowa handlowa, jakich wiele w dzisiejszym świecie. To umowa par excellence, która ma potencjał zredefiniować geopolityczny i gospodarczy układ świata na długie dekady. Dlatego warto o niej mówić innym językiem.
W przypadku wszystkich umów handlowych dochodzi do sporów między partnerami. Nie bez znaczenia jest jednak to, z kim te spory się rozstrzyga zabiegając o własne interesy. Jeśli dziś taktycznie skoncentrujemy się na różnicach, to utracimy szansę strategicznego porozumienia. Warto więc skupić się na tym, co Europę i Amerykę łączy, dostrzegając nie tylko gospodarcze, ale też istotne pozaekonomiczne szanse i korzyści.
Szczególnie Polska powinna dostrzegać strategiczny wymiar TTIP i zwracać nań uwagę europejskim partnerom. Bo akurat dla naszego bezpieczeństwa kluczowe jest to, na czym konkretnie polegać będzie zmiana geopolitycznego porządku w świecie. A zmiana jest nieunikniona.
1Krzysztof Blusz jest współzałożycielem i wiceprezesem zarządu Fundacji demosEUROPA-Centrum Strategii Europejskiej; Paweł Zerka jest dyrektorem programu „Globalny horyzont” w Fundacji demosEUROPA-Centrum Strategii Europejskiej.
2Dodatkowe dochody szacowane na 119 mld EUR rocznie w UE oraz 95 mld EUR rocznie w USA. Poza tym nowe 400 tys. miejsc pracy. Źródło: Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment. An Economic Assessment , Centre for Economic Policy Research, Londyn, marzec 2013 r.
3M.in.: A. Sbragia, The EU, the US, and trade policy: competitive interdependence in the management of globalization, Journal of European Public Policy, Volume 17, Issue 3, 2010 r.
4E. D. Mansfield, J. C. Pevehouse, Trade Blocs, Trade Flows and International Conflict, International Organization, vol. 54, nr 4, 2000 r.
5G. Felbermayr i in., Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP): Who benefits from a free trade deal?, Fundacja Bertelsmanna, 17 czerwca 2013 r.
6A. Barbashian, The Euroasian Illusion, Foreign Affairs, 15 stycznia 2015 r.
7Umowę popiera 58% Europejczyków, za to jedna czwarta sprzeciwia się temu porozumieniu. Opór jest szczególnie silny w Austrii (53%), Niemczech (41%) i Luksemburgu (43%). Więcej: Standard Eurobarometer (82): Public Opinion in the European Union, grudzień 2014 r.
Tekst w skróconej wersji ukazał się 2 lutego 2015 r. na stronie Instytutu Obywatelskiego jako część Raportu „TTIP szansą czy zagrożeniem?”
