Paweł Zerka
Komentarz
Ameryka Łacińska cieszy się rosnącym zainteresowaniem świata. Stany Zjednoczone, Chiny i Europa Zachodnia, a poza nimi także Rosja, Indie czy Japonia, dostrzegają strategiczne znaczenie tego regionu, nie bacząc na krótkoterminowe wzloty i upadki miejscowych „gwiazd”. Strategiczne podejście do Ameryki Łacińskiej jest potrzebne także w Polsce. W najbliższych dekadach nasze bezpieczeństwo i rozwój gospodarczy wymagać będą budowy sieci partnerstw i przyczółków poza Europą. Region latynoamerykański to geograficznie odległy, ale (nie licząc Ameryki Północnej) kulturowo i instytucjonalnie najbliższy nam obszar świata pozaeuropejskiego.
Nowa normalność?
Po dekadzie imponującego rozwoju gospodarczego wiele krajów latynoamerykańskich popadło w ekonomiczne i polityczne tarapaty. Słabnący popyt Chin na surowce naturalne, a co za tym idzie spadek cen tych surowców na globalnych rynkach, przełożyły się w ostatnich miesiącach na malejący (a czasem nawet ujemny) wzrost produktu krajowego brutto, osłabienie lokalnych walut i pogorszenie bilansu handlowego.
Olbrzymim osiągnięciem regionu w ostatniej dekadzie było powstanie tak zwanej „nowej klasy średniej”. Jednak w wyniku bieżących trudności gospodarczych część tej nowej klasy może utracić swoją pozycję. W tym kontekście trudno dziwić się, że notowania miejscowych rządów topnieją w oczach. Ich sytuację pogarszają afery korupcyjne (Brazylia, Meksyk, Chile) lub inne polityczne niepowodzenia (np. zastój w procesie pokojowym w Kolumbii). Z kolei, na zasadzie negatywnego sprzężenia zwrotnego, „malejąca popularność przywódców dodatkowo utrudnia im skuteczne przeprowadzenie ich krajów przez chude lata”1.
Można by pochopnie uznać, że Ameryka Łacińska wraca do swojej „normalności”; że czeka ją to, do czego zdążyła przyzwyczaić siebie i świat przez poprzednie dekady, a zatem niski wzrost gospodarczy, polityczna niestabilność i peryferyjne miejsce w polityce międzynarodowej. W Brazylii popularne jest określenie „kurzy lot” (port. voo de galinha) mające odzwierciedlać sytuację, w której gospodarka tylko na chwilę wzbija się w powietrze, by zaraz potem znów opaść na ziemię.
Z lotu ptaka
Tego rodzaju metafory są wymowne, ale utrudniają analizę strategiczną. Jak na ironię, w przypadku krajów Ameryki Łacińskiej – które doświadczają naprzemienne „złotych dekad” i „dekad straconych” – niezbędne jest spojrzenie z lotu ptaka. Potrzebna jest próba wybicia się ponad krótkoterminowe wskaźniki, dostrzeżenia przemian mających miejsce w długiej perspektywie oraz uznania strategicznego znaczenia tego regionu. Wówczas okaże się, że wizja, zgodnie z którą można ze spokojnym sumieniem znów o Ameryce Łacińskiej „zapomnieć”2, jest nieuprawniona – co najmniej z dwóch powodów.
Po pierwsze, w ciągu ostatniej dekady region latynoamerykański zdecydowanie wzmocnił się gospodarczo i politycznie. Nie tylko urosła wspomniana już klasa średnia: według najnowszych, zaktualizowanych szacunków Pew Global3 powiększając się w latach 2001-2011 o 63 mln, co odpowiada ponad 10% populacji całego regionu. Szczególnie imponujące postępy odnotowano w Argentynie, Ekwadorze, Peru i Brazylii. Oprócz tego, doszło do wzrostu konkurencyjności latynoamerykańskich gospodarek, a instytucje demokratyczne – w Brazylii, Meksyku czy Argentynie – okrzepły i zdały test wytrzymałościowy. Tę pozytywną ocenę psuje tylko Wenezuela, która od momentu śmierci Hugo Chaveza w 2013 roku pogrąża się w coraz głębszym kryzysie politycznym. Ponadto, osiągnięto istotne postępy w integracji regionalnej, czego dowodem jest rozwój Sojuszu Pacyfiku (Chile, Kolumbia, Meksyk, Peru), obecne próby budowy politycznych pomostów między Sojuszem Pacyfiku a Mercosurem (Argentyna, Brazylia, Paragwaj, Urugwaj, Wenezuela), a także powołanie w 2011 roku instytucji CELAC reprezentującej region latynoamerykańskich w relacjach z resztą świata, w tym z Unią Europejską i Chinami.
Po drugie, geopolityczna pozycja regionu latynoamerykańskiego jest coraz silniejsza, a w dłuższej perspektywie należy spodziewać się jej dalszego wzmocnienia. Ma to związek z prężnym rozwojem systemu gospodarczego w basenie Oceanu Spokojnego, a także trwaniem negocjacji dotyczących dwóch makroregionalnych układów handlowych: Partnerstwa Transpacyficznego (TPP) oraz Transatlantyckiego Partnerstwa w dziedzinie Handlu i Inwestycji (TTIP). Co prawda, większość krajów latynoamerykańskich (za wyjątkiem Meksyku, Peru i Chile) pozostaje póki co „za burtą” obydwu wolnohandlowych inicjatyw. Bez względu jednak na to, czy w najbliższych dekadach dojdzie za sprawą TPP do przesunięcia się punktu ciężkości światowej gospodarki i polityki z Atlantyku nad Pacyfik; do konsolidacji wspólnoty transatlantyckiej dzięki TTIP; czy może do obrania przez świat dynamiki rozwoju „na dwa płuca”; położona pomiędzy dwoma oceanami Ameryka Łacińska znajduje się w dogodnej pozycji geopolitycznej do tego, by na każdym z tych trzech scenariuszy zyskać, a nie stracić.
Nie jest zatem przypadkiem, że rośnie zainteresowanie świata tym regionem. Trwające ocieplenie w relacjach Stanów Zjednoczonych z Kubą stanowi, w powszechnej ocenie ekspertów, zapowiedź nowej strategii Amerykanów wobec całego ich południowego sąsiedztwa. Rosną chińskie inwestycje w Ameryce Łacińskiej. Co ciekawe, są one coraz częściej skierowane do liberalnych krajów położonych nad Pacyfikiem, takich jak Kolumbia, Peru i Chile, niekoniecznie zaś do gospodarek bliskich Pekinowi pod względem ideologicznym. Pekin wspiera budowę połączenia kolejowego łączącego atlantyckie wybrzeże Brazylii z peruwiańskim portem położonym nad Oceanem Spokojnym. Oprócz USA i Chin, coraz większą aktywność gospodarczą i dyplomatyczną w regionie przejawiają również Rosja i Indie oraz od lat bardzo aktywne w tej części świata kraje Europy Zachodniej – na czele z Francją, Hiszpanią, Wielką Brytanią i Niemcami.
Dobry pierwszy krok
Co ciekawe, także polski resort zagraniczny docenił ostatnio strategiczną wagę regionu latynoamerykańskiego. Odzwierciedleniem tego jest dokument pt. Wyzwania dla polityki zagranicznej RP wobec Ameryki Łacińskiej i Karaibów (2015-2020 i po roku 2020), opublikowany przez Departament Ameryki Ministerstwa Spraw Zagranicznych4.
Jak stwierdzają autorzy, „siła Polski na europejskiej scenie politycznej zależy w dużym stopniu od naszych relacji z innymi partnerami i regionami”, w związku z czym nie możemy pozwolić sobie na skupienie uwagi wyłącznie na najbliższym sąsiedztwie. Zauważają nieunikniony wzrost znaczenia Ameryki Łacińskiej dla Polski, z uwagi na prognozowany w kolejnych dekadach wyższy wzrost PKB w tym regionie niż w Europie, a także wciąż wyjątkowo niski – w porównaniu z pozostałymi krajami europejskimi – udział wymiany handlowej z Ameryką Łacińską w polskim eksporcie i imporcie. Co równie ważne, przyznają, że wzrost polskiego eksportu do tego regionu byłby zgodny „z dążeniem do dywersyfikacji rynków zbytu, zwiększenia naszego bezpieczeństwa ekonomicznego oraz wzmocnienia pozycji Polski w UE i na arenie międzynarodowej”.
W dokumencie MSZ w syntetyczny sposób przedstawiona została nie tylko bieżąca sytuacja polityczna i ekonomiczna państw Ameryki Łacińskiej, ale też geopolityczna pozycja całego regionu, który „nie jest już skazany na wybór między Europą a USA i coraz śmielej dywersyfikuje swoje stosunki polityczne i gospodarcze, kierując się wyraźnie w stronę Azji”. Autorzy przeprowadzają przegląd dostępnych narzędzi polskiej polityki zagranicznej w stosunku do tej części świata, a zarazem umiejscawiają tę politykę w szerszym kontekście zagranicznej polityki całej Unii Europejskiej – którą Polska powinna współkształtować. Wreszcie, określają zadania dla polskiej polityki latynoamerykańskiej z podziałem na krótki, średni i długi okres. Szczególnie warte odnotowania są sformułowane przez nich konkretne rekomendacje, takie jak reaktywacja Ambasady RP w Ameryce Środkowej czy wzmocnienie obsady placówek w Brazylii i Chile.
Autorzy zalecili też podjęcie przez Polskę próby uzyskania statusu obserwatora przy Sojuszu Pacyfiku – co w międzyczasie, 3 lipca tego roku, doczekało się realizacji. Aby w pełni wykorzystać ten status, Polska powinna teraz określić, co konkretnie miałaby do zaoferowania członkom tego regionalnego ugrupowania. W nieformalnych dyskusjach wspomina się o tym, że moglibyśmy podzielić się know how w zakresie reformy systemu edukacji (z uwagi na dobre wyniki w testach PISA); a także pochwalić się wysoką znajomością technologii górniczych, którymi szczególnie zainteresowane mogą być Chile, Kolumbia i Peru, a także kraje spoza Sojuszu Pacyfiku – na czele z Argentyną i Brazylią.
Teraz potrzebna strategia
Przegląd „wyzwań”, które czekają polską politykę zagraniczną w Ameryce Łacińskiej, to dobry początek. Docelowo jednak potrzebna jest międzyresortowa strategia latynoamerykańska Polski, uwzględniająca co najmniej cztery dodatkowe elementy.
Po pierwsze, cele polityczne i gospodarcze powinny znaleźć odzwierciedlenie w konkretnych miernikach. Na przykład, pogłębienie współpracy gospodarczo-handlowej z regionem latynoamerykańskim mogłoby polegać na podwojeniu udziału tego regionu w wymianie handlowej Polski, z obecnych 1,5% do 3% (w perspektywie, dajmy na to, do 2025 roku), oraz zwiększeniu liczby polskich przedsiębiorstw aktywnych na rynkach latynoamerykańskich, też o konkretny procent. Do tego jednak potrzebne jest bliskie współdziałanie MSZ z resortami gospodarki, rolnictwa i skarbu państwa. Wzmocnienie relacji politycznych wymaga regularnych wzajemnych wizyt wysokiego szczebla oraz konsultacji ministerialnych; tu także trzeba wyznaczyć cele ilościowe. Warto też pokusić się o ambitne cele, gdy chodzi o wymianę studencką i współpracę naukowo-techniczną między Polską a poszczególnymi krajami regionu latynoamerykańskiego. Do tego jednak potrzebne jest wciągnięcie w sprawy zagraniczne resortu nauki.
Jeżeli nie zostaną określone mierzalne cele ani nie zostaną wprowadzone mechanizmy monitoringu i ewaluacji, wówczas – sądząc po dotychczasowych postępach – trudno oczekiwać skokowej zmiany. Opór innych resortów przed zaangażowaniem się w sprawy zagraniczne jest w pewnym sensie naturalny: w końcu „zewnętrzny wymiar polityk sektorowych” to stosunkowo nowe zjawisko. Jednak na obecnym etapie rozwoju Polski i w warunkach nasilającej się konkurencji międzynarodowej nie możemy pozwolić sobie na jego niedocenianie.
Po drugie, potrzebna jest bardziej rozbudowana priorytetyzacja: podjęcie serii decyzji o tym, które działania powinny zostać podjęte w pierwszej kolejności, a które później. Na przykład czy należy najpierw reaktywować Ambasadę w Ameryce Środkowej, czy skupić się na wzmocnieniu obsady pozostałych placówek? Na których rynkach przede wszystkim wspierać obecność polskich przedsiębiorstw i dlaczego? Ta ostatnia kwestia wymaga szczegółowej analizy dotyczącej nie tylko kompatybilności wzajemnych rynków, ale też otoczenia instytucjonalnego i politycznego poszczególnych gospodarek oraz ich indywidualnych perspektyw rozwojowych. Przykładowo, mając na względzie wielkość rynków, położenie geograficzne oraz kwestie geopolityczne, Polska powinna skupić główną uwagę na Argentynie, Brazylii i Meksyku, by w ten sposób wesprzeć konsolidację przestrzeni transatlantyckiej. Zarazem jednak nie powinna zapominać o Kolumbii, stanowiącej łącznik między Ameryką Południową i Środkową oraz między Atlantykiem i Pacyfikiem, a do tego już teraz współpracującej z NATO i UE przy misjach zarządzania kryzysowego. Nie powinna też Polska przegapić okazji do pogłębienia współpracy z pozostałymi gospodarkami położonymi nad Pacyfikiem, w większości znacznie mniej protekcjonistycznymi od członków Mercosuru.
Po trzecie, potrzebne jest usytuowanie działań planowanych lub realizowanych przez Polskę w szerszym kontekście możliwych scenariuszy rozwoju sytuacji regionalnej i globalnej. Przykładowo – wbrew hipotezie sformułowanej w dokumencie MSZ – wcale nie jest przesądzone, że wzrost wymiany handlowej między UE i Stanami Zjednoczonymi w przypadku podpisania porozumienia TTIP odbędzie się koniecznie „kosztem obrotów z Ameryką Łacińską i Karaibami”. Należy brać pod uwagę także logikę odwrotną: możliwość uruchomienia przez TTIP dynamiki konsolidacyjnej w ramach wspólnoty transatlantyckiej, obejmującej zasięgiem również region latynoamerykański. Z kolei w przypadku Polski całkiem możliwe jest, że wymuszone TTIP-em umiędzynarodowienie polskich przedsiębiorstw w dłuższym okresie zachęci je do odkrycia nowych rynków, w tym tych położonych w Ameryce Łacińskiej.
Po czwarte, potrzebne jest wskazanie, na którym scenariuszu rozwoju sytuacji Polsce zależy najbardziej. Czy powinniśmy traktować TTIP jako wstęp do strategicznego zbliżenia między Europą, Stanami Zjednoczonymi i Ameryką Łacińską; czy też jako inicjatywę zupełnie niezależną względem naszych relacji z regionem latynoamerykańskim? Czy w polskim i europejskim interesie jest utrzymanie trwałości Mercosuru, czy raczej pogłębienie stosunków UE z Brazylią – choćby za cenę erozji Wspólnego Rynku Południa? Czy na rozwoju Sojuszu Pacyfiku powinno nam zależeć w takim samym stopniu, jak na odzyskaniu dynamiki integracyjnej przez Mercosur?
Koniec końców, strategia latynoamerykańska potrzebna jest nam właśnie po to, abyśmy nie musieli biernie reagować na procesy mające miejsce w tej części globu, lecz uzyskali zdolność aktywnego ich współkształtowania zgodnie z naszymi długoterminowymi interesami. W przeciwnym razie będziemy błądzić jak Alicja w Krainie Czarów. Bo – przywołując jej pamiętną rozmowę z Kotem Dziwakiem – jeśli komuś jest wszystko jedno dokąd idzie, każda droga go tam doprowadzi.
[1] Latin lessons: China’s slowdown v Grexit, „Financial Times”, 8 lipca 2015
[2] M. Reid, Forgotten Continent. The Battle for Latin America’s Soul, Yale University Press 2007
[3] R. Kochnar, A Global Middle Class Is More Promise than Reality, Pew Global Research, 8 lipca 2015
[4] Wyzwania dla polityki zagranicznej RP wobec Ameryki Łacińskiej i Karaibów (2015-2020 i po roku 2020), Departament Ameryki, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa, maj 2015